近期，美國國務院發(fā)表了一份題為“海洋界限——中國在南中國海的海洋主張”的報告。報告對中國南海九段線法律效力問題妄加評論，稱中國未能依據(jù)國際法澄清與九段線相關的海洋主張。

國務院報告的性質不同于學術文章，其反映美官方立場。事實上，美官方并非第一次發(fā)表此類言論。今年年初，助理國務卿拉塞爾就曾在國會聽證會上非議九段線，要求中方就九段線做出明確說明。

美選擇此時發(fā)表這樣一份報告，可謂用心良苦。

自菲律賓單方面就中菲有關南海問題提起國際仲裁開始，美已通過不同形式對菲進行策應。盡管中國政府已明確表態(tài)不接受、不參與菲提起的仲裁，但菲向仲裁庭提交了針對中國的“訴狀”后，美國務院仍發(fā)表聲明，對菲行動表示支持，并敦促中國接受仲裁方式解決爭端。此后，美方又多次強調所謂“國際規(guī)則”的重要性，無中生有地給中國扣上“不遵守國際法”的罪名，借此迫使中國做出讓步。

在菲所提仲裁事項中，有一類是要法庭判定中國在《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定的權利范圍之外，對“九段線”內的水域、海床和底土所主張的“歷史性權利”與公約不符。今年12月15日是仲裁庭規(guī)定的中國提交針對菲訴狀的辯訴材料的截止日期。就在這個時間節(jié)點到來之前，美國務院借報告發(fā)聲，質疑中國九段線的效力，進而否定中國擁有的正當主權權益，明顯是為菲推動南海仲裁案搖旗吶喊。

從表面看，美報告底氣十足，言必稱“國際法”。但稍有常識的人都能發(fā)現(xiàn)，美報告的論證存在重大缺陷。

美報告極力淡化主權概念，卻力圖凸顯《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定。美國似乎忽視了，《聯(lián)合國海洋法公約》的序言中明確，“妥為顧及所有國家主權”是適用公約確定締約國海洋權利的前提。美故意回避根本問題，其用心在于粉飾菲等國侵占中國南海島礁的非法行為，為這些國家謀求所謂的海洋權益。

美還試圖用國際法來改變歷史?！胺ú凰菁凹韧?，1982年通過的公約對之前發(fā)生的法律事實不具約束力。中國在南海的歷史性權益由來已久，并不需要借助公約來尋找依據(jù)。美國不是不明白道理，只是為了一己私利，偏要指鹿為馬，混淆視聽。

然而美國應該認識到，不管使出什么手段，都不會改變中國對南海諸島及其附近海域擁有主權的歷史和事實，不會動搖中國維護主權和海洋權益的決心和意志，不會影響中國通過直接談判解決有關爭議以及與本地區(qū)國家共同維護南海和平穩(wěn)定的政策和立場。域外勢力插手爭端，不但無益于問題解決，反而會增加地區(qū)不穩(wěn)定因素。

美國應該客觀公允，也要信守承諾，在南海問題上不持立場、不選邊站隊，做南海地區(qū)和平穩(wěn)定的積極因素，而非任性而為制造亂子。

科普：九段線

中國在南海的主權、主權權利、管轄權主張是在長期的歷史發(fā)展過程中形成的。中國從漢朝(公元前200年)開始就發(fā)現(xiàn)和逐步完善了對南海、特別是南沙諸島礁以及相關海域的管理。至今有2000多年。

1、前世今生

中國南海九段線的“前世今生”

抗日戰(zhàn)爭勝利后，中國政府根據(jù)1943年12月簽署的《開羅宣言》和1945年7月簽署的《波茨坦公告》，1945年10月25日開始收復臺灣，隨后則正式收復西沙群島和南沙群島。

為了使確定的南海領土范圍具體化，1947年12月1日，中國民國政府內政部重新審定南海諸島地名172個，并進行公告。原南沙群島改名為中沙群島，團沙群島改名為南沙群島。同時還出版了《南海諸島位置圖》，在南海標出東沙、西沙、中沙和南沙四群島，并采用四群島的最外緣島礁與鄰國海岸線之間的中線在其周邊標繪了11條斷續(xù)線，線的最南端標在北緯4°左右。這就是在中國南海地圖上正式標出的U形斷續(xù)線。

1948年2月，中國民國政府將此圖收入《中華民國行政區(qū)域圖》公開發(fā)行。因該線的形狀像英文字母“U”，故稱其為“U形線”。

1949年中華人民共和國成立后，經(jīng)政府審定出版的地圖在同一位置上也標上這條斷續(xù)線，只是在1953年將11段斷續(xù)線去掉北部灣(原也稱東京灣)2段，改為9段斷續(xù)線。1958年，中華人民共和國政府在其關于領海的聲明中規(guī)定，領海寬度為12海里，并宣布此項規(guī)定適用于“中華人民共和國的一切領土，包括中國大陸及其沿海島嶼和同大陸及其沿海島嶼隔有公海的臺灣及其周圍各島、澎湖列島、東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島以及其他屬于中國的島嶼”。至此，就中國立場而言，涉及南海的“九段線”的法律地位已經(jīng)明確了。

被“架空”的九段線

在1947年民國政府最初的11條斷續(xù)線公布之時，當時的國際社會并未對此提出任何異議，周邊的東南亞國家也從未提出過外交抗議。許多國家包括南海周邊國家以及蘇聯(lián)、日本、法國、德國、英國出版的地圖上也畫上了11條斷續(xù)線，并注明歸屬中國。

但在簽署《舊金山對日和約》時，情況發(fā)生了變化。美、英應法國的要求，把西沙和南沙群島的處理包括在條約之中，并同意法國將其盟國———老撾、柬埔寨和越南都帶到會議上，而中國大陸和中國臺灣卻沒有被邀請參加會議。

在1951年《舊金山對日和約》草案中，美、英故意不提西沙群島和南沙群島的主權歸還問題，為以后的南海領土爭端埋下了禍根。更嚴重的是，和約僅寫日本放棄對西沙和南沙群島的一切權利，而沒有明確指出將其歸還中國。

《舊金山對日合約》為南海周邊新獨立的東南亞國家提供了爭奪南海領土的機會，為以后的南海爭議埋下了禍根。

九段線雛形

九段線(英語：nine-dotted line 越南語：Cn)是中國“傳統(tǒng)海疆線”，它不僅是南海諸島的"島嶼歸屬線"，而且是中國南海管轄海域的"范圍線"。這客觀地反映了中國人民最早發(fā)現(xiàn)南海諸島，最先開發(fā)南海資源，并實施有效控制的準確空間。

1947年，當時的中國政府內政部方域司在其編繪出版的《南海諸島位置圖》中，以未定國界線標繪了一條由11段斷續(xù)線組成的線。1949年中華人民共和國成立后，由于與越南關系友好讓出北部灣、東京灣兩條線 ，將這11條改為9條，“九段線”因此而得名。此外各段線的位置和各段線的弧、直也有調整。

“九段線”所包含的南中國海域是世界上最復雜的水域之一，周邊有包括中國在內的9個國家。斷續(xù)線內島礁與水域除東沙群島、中沙群島及周邊水域無爭議外，西沙群島及南沙群島存在一定的爭議。其中屬南沙群島爭議最為顯著。在南沙群島中，屬于中國控制的只有9個，其中大陸占8個，臺灣占1個。而被越南、菲律賓、馬來西亞、印度尼西亞和文萊所占的卻多達45個。另外一些較小的島礁也有許多處于他國的控制之下，“九段線”已名存實亡。而這種情形還有擴大的趨勢，此次菲律賓提出對黃巖島的主權要求，之所以令眾多學者焦慮，是因為菲律賓此舉是在將南海爭議向北擴大。

中國在九段線內的南海海域享有對南海諸島的主權和包括歷史性捕魚權、傳統(tǒng)的航行權在內的歷史性權利。南海九段線是中國擁有南海四群島的國際宣示，線內的島礁為中國固有領土，根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》可以擁有相關海域，而在線外中國并不主張沿海國的任何權益。南海周邊鄰國對線內島礁的主權主張沒有國際法上的任何根據(jù)，對一些島礁的強占也并不能產生合法主權。

在南海劃界的問題上，對中國最有利、最關鍵的證據(jù)就是"九段線"。

中國社會科學院中國邊疆史地研究中心副主任李國強告訴《中國新聞周刊》：“當時中國國民政府內政部成立了一個水陸地圖審查委員會，于1934年12月召開了第25次會議，專門審定中國南海中英名的對照。1935年1月，他們將南海各島礁的中英名對照表予以公布。

實際上，它只是公布了名稱，并沒有劃線。但這是中國政府官方第一份公開的標準命名。它把北緯4度的曾母灘作為中國的最南端。其實這個名稱表里有很多跟現(xiàn)在不一樣的地方。比如當時的'南沙群島'實際上是現(xiàn)在的中沙，現(xiàn)在的南沙當時叫'團沙群島'。實際上，這也是今日中國南海地圖上'九段線'的雛形?！?/p>

2、九段線歷史

1934年12月21日，中國“水陸地圖審查委員會”作出了審定中國南海諸島中英文地名的決議。

1935年1月，中國“水陸地圖審查委員會”公布了審定后的《中國南海各島嶼中英文對照表》，詳細地羅列了南 海諸島132個島、礁、沙、灘的名稱，第一次將南海諸島劃分為四個部分：東沙島(今東沙群島)、西沙群島、南沙群島(今中沙群島)和團沙群島(今南沙群島)。

1935年4月，中國“水陸地圖審查委員會”出版了《中國南海島嶼圖》，確定了中國南海最南的疆域線至北緯4°，把曾母暗沙標在疆域線之內。這幅地圖1936年被收入由地理學家白眉初主編的地圖集———《中華建設新圖》，另名為《海疆南展后之中國全圖》，圖中在南海疆域內標有東沙島、西沙群島、南沙群島和團沙群島，其周圍用斷續(xù)線標明，以示南海諸島同屬中國版圖。這就是中國地圖上最早出現(xiàn)的南海疆域線，也就是九段線的雛形。

十一段線

抗日戰(zhàn)爭時期，南海諸島淪陷。1939年，日本強行占領了中國南沙群島，劃歸臺灣總督管轄。南沙群島被改名為“新南群島”，西沙群島也改名為“平田群島”。隨后正式收復西沙群島和南沙群島。中國海軍收復南海諸島期間，實測和繪制了南海諸島地圖，包括《南海諸島位置圖》、《西沙阿斯蒂芬群島圖》、《中沙群島圖》 以及《南沙群島圖》等。

為了使確定的南海領土范圍具體化，1947年12月1日，中國民國政府內政部重新審定南海諸島地名172個，并進行公告，原南沙群島改名為中沙群島，團沙群島改名為南阿薩德沙群島。 同時還出版了《南海諸島位置圖》，作為現(xiàn)代中國南海地圖的重要藍本。

1948年2月，中華民國內政部公開發(fā)行《中華民國行政區(qū)域圖》，向國際社會宣布了中國政府對南海諸島及其鄰近海域的主權和管轄權范圍，其附圖即《南海諸島位置圖》，標明了這條斷續(xù)線。這條斷續(xù)線既經(jīng)中國政府審定，標繪在中國官方地圖上，是中國政府對外主張的一種權利。南海周邊國家以及蘇聯(lián)、日本、法國、德國、英國出版的地圖上也畫上了11條斷續(xù)線，并注明歸屬中國。據(jù)《鳳凰周刊》考證，最初并無“十一段線”這一說法，臺灣至今較多以“U形線”稱之。

3、專家解讀

怎么看南海九段線的歷史地位

高圣惕(臺灣海洋大學海洋法律研究所副教授)九段線在臺灣被稱為“U形線”，U型線是所謂的固有疆域界線，若要改變領土，必須按照憲法里面的條文程序來改變。換言之中國政府在未來很難不去主張南海四大群島仍屬于中國固有領土，也很難去改變U型線作為固有疆域界線這個主張。因此，未來臺灣對于南海U形線有四大堅持。第一，堅持U型線內中國四大群島的領土主權。第二，堅持U型線作為中國的固有疆域界線。第三，堅持在南海U型線所包括的海域，對其領海鄰接區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架行使主權和管轄權。第四，堅持和平解決爭端。

李金明(廈門大學南洋研究院教授)：1947年，中華民國政府劃定九段線，制訂了南海諸島位置圖，把我們最南的疆域定在北緯4度，把曾母暗沙劃到疆域線之內。當時這條U型線或九段線是為了向國際上表明我們的管轄范圍，列出來一條疆域線。 我認為九段線應是一條島嶼歸屬線。中國應該盡快把九段線的法律地位定下來，否則后患無窮。因為越南已經(jīng)把他的海洋法公布出來了，這個對我們非常不利，因為《聯(lián)合國海洋法公約》只是規(guī)定了200海里專屬經(jīng)濟區(qū)，它沒有規(guī)定200海里專屬經(jīng)濟區(qū)要怎么劃。這就需要相關國自己制定海洋基本法解決。

怎么看九段線和《海洋法公約》的關系

郁志榮(中國國家海洋局原中國海監(jiān)東海總隊副總隊長)：南海的根本問題就是對九段線的認識。九段線又稱為“斷續(xù)國界線”，而南海與鄰國的海上劃界應該以此為基礎進行協(xié)商談判?！皵嗬m(xù)國界線”可貴之處就在于“斷續(xù)”兩個字上。盡管60多年前，當時的政府不可能預測若干年后會出臺專屬經(jīng)濟區(qū)制度。但是，我們的先人懂得“實線”和“虛線”的本質區(qū)別?！皵嗬m(xù)國界線”是“虛線”，所以它不是領海線。線內除島礁周邊海域之外不是行使主權的領海，而是行使主權權利和管轄權的管轄海域。完全不妨礙外國享有《聯(lián)合國海洋法公約》賦予的上空飛越自由、航行自由以及鋪設海底電纜管道自由等權利。據(jù)此，“斷續(xù)國界線”與如今《公約》專屬經(jīng)濟區(qū)制度和大陸架制度沒有矛盾，更不存在沖突，相反有內在聯(lián)系，一脈相承，非常匹配和吻合。

懷暢(中華能源基金委員會學術委員)：中國于1996年5月15日批準《公約》時曾聲明有如下保留條款：“依據(jù)1992年2月25日公布的《中華人民共和國領海及毗連區(qū)法》第二條第一款，中國對其中提到的所有島嶼擁有無可爭辯的主權?！倍谀仙臣爸猩橙簫u，我大量島嶼被外國占領，主權遭到侵犯，這種情況賦予了中國隨時退出《聯(lián)合國海洋法公約》以保護我國海洋權益的權利。但另一方面，由于九段線本身的敏感性，中國在依法維護主權的同時也應充分考慮到國際輿論的反應，避免不必要的口水戰(zhàn)。

許森安(中國國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所高級工程師)：有人在誤導對《聯(lián)合國海洋法公約》的理解，片面地根據(jù)一些條款說九段線不符合這個，不符合那個，把《公約》的整個宗旨都丟了。過去我們就批判過，不能“洋人立法，我們守法”。對于南海九段線，我們要本著寸土必爭、寸土不讓的決心來爭取?？傮w來說，九段線的國內立法是完備的。印度尼西亞是承認這條線的。越南范文同政府也正式承認西沙、南沙是中國的。其他國家，包括美國、英國、法國等世界大國及周邊國家都有承認九段線的表示或者記載。所以按國際法講，斷續(xù)國界線是得到國際承認的，有國際法效力的。

如何看中國長期穩(wěn)定的海洋發(fā)展戰(zhàn)略

姚有志(原軍事科學院戰(zhàn)略部部長)：經(jīng)略南海最重要的是我們要堅持幾條行動原則。

第一，強化存在。因為南海這地方從海南島一直到南沙群島，在中國地圖上是一個雞腿的位置，雞腿需要強壯的支撐。

第二，把“我”參與開發(fā)落到實處。用國家的戰(zhàn)略驅動力量把共同開發(fā)落到實處。南海這些地方都是能源寶庫，肯定各種資源很多，我們也不能眼睜睜看越南、菲律賓、馬來西亞開發(fā)，我們說的共同開發(fā)千萬不能變成看別人開發(fā)，如何把共同開發(fā)落到實處，這可能是當務之急。事實上，中海油在上世紀90年代初就在那準備開發(fā)。

第三，創(chuàng)造機遇，抓住機遇，武力收復屬于我們的國土。

唐永勝(國防大學戰(zhàn)略研究所副所長)南海涉及中國的核心利益。一旦失去了這個核心利益，中國的主權完整就要受到損害。如今美國已經(jīng)調整了中東戰(zhàn)略，把戰(zhàn)略的重點放到西太平洋，并把中國鎖定為戰(zhàn)略競爭對手。我們籌劃南海問題要放在這個背景下來考慮。對美國的戰(zhàn)略調整一定要充分認識。在這個過程中，如果我們應對不當?shù)脑?，我們很難在與美國的戰(zhàn)略競爭中處于主動的地位。如果南海問題解決不好的話，有可能使得我們整個周邊永無寧日。

王翰靈(中國社會科學院國際法研究中心研究員)：南海已成為一個復雜的、疑難的問題。我們歷史上有很多機會沒有抓住。九段線是什么線？是海上的國界線，疆界線，還是島嶼歸屬線，或者叫歷史性水域線？現(xiàn)在都沒說清楚。

在南海問題上，我們之所以一步步地被動，主要原因是我們首先缺乏一個長期、穩(wěn)定的海洋發(fā)展戰(zhàn)略。我們不知道海洋在國家的整個發(fā)展戰(zhàn)略中處于什么樣的位置。中國幾千年來，從來沒有產生過一個海洋戰(zhàn)略家。假如中國有一個馬漢，中國不至于淪為現(xiàn)在這樣的境地。馬漢在18世紀的時候就提出來，按照當時美國的實力，你要奪取太平洋的控制權。后來美國總統(tǒng)就按照馬漢的思路，奪取了關島，奪取了夏威夷，開鑿了巴拿馬運河，建立了強大的海上艦隊，成就了現(xiàn)在的美國。

中國南海研究院院長吳士存：南海九段線法律地位不容否定

美國助理國務卿拉塞爾在國會聽證會上非議南海九段線，聲稱中國根據(jù)九段線宣示南海權益不符合國際法，要求中方就九段線做出明確說明。這與菲律賓之前提交“仲裁案”指責九段線違背《聯(lián)合國海洋法公約》(下稱《公約》)如出一轍。

南海九段線也稱為南海斷續(xù)線、傳統(tǒng)海疆線、U形線等，是中國政府1947年確定并于來年正式對外公布，在中國地圖上由若干斷續(xù)線所標示的圍繞南海形似U形的海上疆界線(原為十一條，1953年中國政府批準去掉北部灣內的兩條，故稱“九段線”)，是構成中國南海權益主張的重要法理基礎和寶貴歷史遺產。

自1948年中國政府正式出版標有上述斷續(xù)線的《南海諸島位置圖》后，包括南海沿岸國在內的國際社會在很長時期并未提出任何異議，更沒有哪個國家政府就此提出外交交涉，皆默認該線的存在，包括美歐許多國家和地區(qū)出版的地圖均據(jù)此將線內的南海海域標繪為中國疆域。

然而上世紀70年代以來，隨著南海油氣資源的大規(guī)模發(fā)現(xiàn)、《公約》的簽署生效，以及南海地緣政治形勢的變化，南海沿岸國及國際社會出于各自利益考量，對九段線的態(tài)度和立場發(fā)生了根本性的變化，逐步從最初的肯定、認可及默認態(tài)度向質疑甚至否定的立場轉變。特別是一些南海域內外國家聯(lián)手推動南海問題擴大化和國際化，九段線也成為南海法理論戰(zhàn)的眾矢之的，某些國家對九段線的質疑和攻擊更是變本加厲，而這其中的美國因素及其影響首當其沖。

美國盡管一貫聲稱在南海爭議中不持立場，但美國少數(shù)官員和學者的有關言論卻往往大相徑庭，這不禁令人遺憾和困惑。此次美高官對九段線發(fā)難就是一個典型案例。首先，九段線的產生先于1994年生效的《公約》至少40多年，而要求前者符合后者，甚至企圖用后者否定前者，則違背了法不溯及既往的國際法基本原則，顯然有失偏頗。

其次，中國對南海諸島及相關海域的權益是基于最先發(fā)現(xiàn)、命名、管轄和納入版圖而形成的一種合法權利，完全符合國際法并受其保護。稍有歷史常識的人都知道，二戰(zhàn)結束后是中國人民從日本侵略者手中接收了被其一度非法占領的西沙群島和南沙群島，九段線的產生正是為了確認并鞏固中國在南海的既有合法權益，這是中國人民維護自身領土主權和海洋權益的一項重要舉措，經(jīng)得起歷史和法律實踐的檢驗。斷言中國可能會基于九段線擴大南海權利聲索空間，完全是毫無依據(jù)的主觀臆測。

美高官此次劍指南海九段線，既有統(tǒng)一調門“聲援”菲盟友的意味;更耐人尋味的是逼中國就九段線表態(tài)，倘若中方所為如美所愿，則會徹底消除九段線有可能不利于美國在南海形成海上霸權優(yōu)勢的擔憂，亦可擠壓中國未來強大后在南海的維權空間，為美國在南海的所謂“航行自由”掃清法律障礙。

南海九段線是千百年來中國人民在南海開發(fā)經(jīng)營、有效管轄乃至抗擊外來殖民侵略等主權行為的集中體現(xiàn)和象征，它充分反映和代表了整個中華民族在南海的共同利益。作為規(guī)范和調整國家與國家之間關系的國際法理應保護而不是損害這一無可爭辯的歷史性權利。某些國家要求中方放棄九段線顯然是違背中國人民意愿的，而指望中方重新界定九段線的法律釋義也看似不現(xiàn)實。

中國從未將整個南海視為本國的領海，也不會像個別國家官員或學者所宣稱的那樣，謀求將南海變成“中國湖”，但中國在南海的合法權益和正當訴求必須得到有關各方的切實尊重和保護。中國是南海和平穩(wěn)定的堅定維護者，也是南海航行自由與安全的積極保障者，國際社會對此有目共睹。希望某些國家在南海問題上不要以“道義仲裁者”自居，更不要選擇性失明。