1937年8月25日，中共中央軍委在洛川會議后發(fā)出命令，決定將中國工農(nóng)紅軍正式改編為中國國民革命軍第八路軍，共轄3個師，每個師4個團，共12個團。隨后，八路軍總部收到了國民黨政府發(fā)給的第一批軍餉，計有30萬銀元。

中共領(lǐng)導(dǎo)的工農(nóng)紅軍改編為國民政府的第八路軍，作為第二次國共合作的一個重要標(biāo)志，也是來之極為不易的。1936年12月1日，毛澤東、朱德等19位紅軍高級將領(lǐng)聯(lián)名致電蔣介石，懇切提出：“吾人敢以至誠，再一次請求先生，當(dāng)機立斷允許吾人之救國要求，化敵為友，共同抗日，則不特吾人之幸，實為全國民族唯一之路?！咀ⅰ俊笔Y介石和國民政府對此均無下文。

同年12月12日，張學(xué)良、楊虎城突發(fā)西安事變，迫使蔣介石不得不同意聯(lián)共抗日。然而，在緊鑼密鼓的國共談判中，卻因紅軍的改編問題使國共雙方陷入僵局，據(jù)史料記載，第二次國共合作當(dāng)時中共要求紅軍改編為八路軍后，應(yīng)保持4個軍12個師的兵力規(guī)模，但蔣介石只同意紅軍編成3個團。由于國共雙方意見相差懸殊，談判一度擱淺。

1937年3月下旬，周恩來從延安抵達(dá)杭州，親自向蔣介石出示了中共新的十五條意見書，其中最關(guān)鍵的內(nèi)容為改編后的八路軍總兵力不少于4.5萬人，紅軍和陜甘寧邊區(qū)的經(jīng)費，由國民政府撥付。蔣介石和國民政府給地方軍隊撥放軍餉早有先例，而且當(dāng)時對各路地方軍閥極盡用重金拉攏之能事。比如，東北易幟后，國民政府每年撥付給張學(xué)良的東北軍軍餉高達(dá)200萬銀元。然而，這一次談判因故卻依然沒有達(dá)成協(xié)議。

1937年7月，“七七”爆發(fā)事變后，國民革命軍在正面戰(zhàn)場上與侵華日軍交戰(zhàn)接連失利，兵力、兵源等及方面損失非常慘重。迫于抗戰(zhàn)的不利形勢，蔣介石開始向中共妥協(xié)，終于同意八路軍改編后保留三個師的兵力，要求整編后的八路軍趕快配合國民革命軍一同抗日作戰(zhàn)，并答應(yīng)了由國民政府給中共領(lǐng)導(dǎo)的八路軍和陜甘寧邊區(qū)撥付經(jīng)費等其他條件。

據(jù)史料記載，國民政府給中共領(lǐng)導(dǎo)的八路軍發(fā)放軍餉的數(shù)目，是根據(jù)國共談判所達(dá)成協(xié)議對八路軍按三個師的4.5萬人計算的，每月發(fā)放給軍餉法幣63萬元，其中生活費30萬元，戰(zhàn)務(wù)費20萬元，補助5萬元，醫(yī)療補助費1萬元，米面津貼補助及兵站補助費7萬元。如此款項在此后幾年中略有增加，但撥付給八路軍的軍餉總數(shù)一直沒超過75萬元。八路軍的軍餉在當(dāng)時由八路軍駐西安辦事處負(fù)責(zé)向國民政府軍委會軍需局領(lǐng)取。

1937年9月，改編后的八路軍東渡黃河，進(jìn)入山西境內(nèi)展開抗日。11月初，侵華日軍攻陷太原，國民革命軍、晉綏軍損失嚴(yán)重，山西抗戰(zhàn)形勢日趨嚴(yán)峻。對此，毛澤東致電八路軍總部指示朱德、彭德懷：“應(yīng)該在統(tǒng)一戰(zhàn)線之原則下，放手發(fā)動群眾，擴大自己征集給養(yǎng)，收編散兵。應(yīng)照每師再擴大3個團之方針，不靠國民黨發(fā)餉，而自己籌集供給之?！边@是因為毛澤東早已清醒地認(rèn)識到國民政府給八路軍發(fā)餉早晚都是靠不住的，不如抓住時機收編散兵擴大隊伍，自己動手籌集供給。

1938年，毛澤東抓住日軍調(diào)集6個師團30萬兵力夾擊徐州而造成冀、魯?shù)仁痴紖^(qū)兵力空虛的有利時機，做出從山區(qū)到平原開展游擊戰(zhàn)的正確決策，領(lǐng)導(dǎo)指揮八路軍分散游擊，打擊日軍，擴大部隊，使八路軍部隊迅速發(fā)展壯大，兵力總數(shù)很快達(dá)到達(dá)25萬人，為原來4.5萬人的5倍。八路軍擴充的兵員雖越來越多，但除了補充戰(zhàn)時損失兵員外，大多都是以獨立團、軍分區(qū)、武工隊等名義存在，八路軍對外的正式編制依舊還是3個師。這應(yīng)該說是毛澤東和中共的一個無奈和英明的創(chuàng)造。

據(jù)最新披露的史料記載，國民政府對改編后的八路軍的軍餉發(fā)放，開始時也是比較認(rèn)真地遵守協(xié)議按時發(fā)放的。如遇有特殊情況也有拖欠，但事后也會予以補發(fā)的。1939年冬，胡宗南部隊進(jìn)攻陜甘寧邊區(qū)時，國民政府曾一度對八路軍停發(fā)軍餉。此事件平息后，經(jīng)中共據(jù)理力爭，迫使國民政府不得不承認(rèn)錯誤，使八路軍于次年4月份再次領(lǐng)到已拖欠半年之久的軍餉。

改編后的八路軍，按照毛澤東和中共的不失時機地擴大隊伍、自己籌集供給的指示精神，積極運用機動靈活的游擊戰(zhàn)術(shù)打擊日軍，在異常艱苦殘酷的敵后抗戰(zhàn)中贏得了主動，在較短時間內(nèi)迅速發(fā)展壯大起來。到1940年初，八路軍已經(jīng)達(dá)到40多萬人，比國民政府收編時核定人數(shù)擴大了10倍。據(jù)老八路回憶錄記載，這些部隊大多靠自己動手征集給養(yǎng)。國民政府依然只對原談判協(xié)議確定的3個師4.5萬人發(fā)軍餉。

1940年8月20日，八路軍百團大戰(zhàn)在彭德懷領(lǐng)導(dǎo)下打響，約計有120個團的兵力參戰(zhàn)，其中僅第一階段就殲滅日偽軍約7000人。在此役中，由于彭德懷首次打出了八路軍“百團”的旗號，在蔣介石和國民政府面前暴露了八路軍的真實兵力，雖然處在全民抗戰(zhàn)的最緊要關(guān)頭，但還是引發(fā)了蔣介石和國民政府對中共和八路軍的不滿。同年10月，國民政府開始切斷對八路軍軍餉供應(yīng)。同年12月，國民政府國防部長何應(yīng)欽公開宣布停發(fā)延安方面的軍餉。

國民政府對于中共領(lǐng)導(dǎo)的新四軍軍餉發(fā)放，按照軍長葉挺對蔣介石的要求，每月應(yīng)發(fā)給新四軍經(jīng)費18萬元，但實際上卻只給了新四軍每月 8萬元。后經(jīng)葉挺和項英的據(jù)理力爭，才增加到每月 13萬元。此外，蘇北地區(qū)的新四軍每月經(jīng)費 3萬元，由國民政府指定安徽省政府負(fù)責(zé)提供。1940年12月，新四軍在領(lǐng)到同年4月后幾個月的欠餉后，直至1941年初皖南事變爆發(fā)，新四軍被宣布為“叛軍”后，國民政府就再也沒有給中共領(lǐng)導(dǎo)的八路軍、新四軍發(fā)放軍餉了。