日俄戰(zhàn)爭期間，清政府保持中立，而實(shí)際上無論是政府官員還是一般百姓，鑒于沙俄對東北的侵占和不按期撤兵，是傾向日本一邊的。正如吳玉章所說：“人們對沙俄的痛恨，還把同情寄予日本方面，聽到日本方面打了勝仗，大家都很高興?！蓖跏|生也曾說過同樣的話：“中國久受俄人凌虐，故當(dāng)日俄戰(zhàn)爭期中，一般皆懷兄弟急難之義，雖云中立，在精神上和物質(zhì)上均為日本之助?！弊鳛檎賳T的袁世凱也是這樣，他表面中立，實(shí)則偏向日本，而且還為日本提供一些人員方面的支持，如派吳佩孚與日本情報(bào)人員一起，深入東北地區(qū)，為日本收集情報(bào)等。

日俄戰(zhàn)爭期間，清政府保持中立，而實(shí)際上無論是政府官員還是一般百姓，鑒于沙俄對東北的侵占和不按期撤兵，是傾向日本一邊的。正如吳玉章所說：“人們對沙俄的痛恨，還把同情寄予日本方面，聽到日本方面打了勝仗，大家都很高興。”王蕓生也曾說過同樣的話：“中國久受俄人凌虐，故當(dāng)日俄戰(zhàn)爭期中，一般皆懷兄弟急難之義，雖云中立，在精神上和物質(zhì)上均為日本之助。”作為政府官員的袁世凱也是這樣，他表面中立，實(shí)則偏向日本，而且還為日本提供一些人員方面的支持，如派吳佩孚與日本情報(bào)人員一起，深入東北地區(qū)，為日本收集情報(bào)等。

5、中國稅關(guān)之新設(shè)。凡滿洲陸路輸入外國貨物，須征之某輸入稅，宜于國境地方及內(nèi)地重要都府新設(shè)稅關(guān)。

6、教育機(jī)關(guān)之新設(shè)。欲圖人民知識之發(fā)達(dá)，宜于各都市新設(shè)學(xué)堂，授以外國語及普通教育，漸次進(jìn)于高等教育。

袁世凱的東北政策，實(shí)際上是他對東北全面進(jìn)行改革的方案，包括東北地區(qū)由軍府制改為行省制的改革，全面進(jìn)行政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、教育等方面的改革，即全面推行新政，將早期現(xiàn)代化拓展至東北地區(qū)，以和內(nèi)地相一致;還包括開放東北，正確處理和外國的關(guān)系等。袁世凱改革東北的方案，對于在東北推行新政，加強(qiáng)對東北的治理、建設(shè)，以改變東北的落后面貌，鞏固東北的國防，抵制外國對東北的侵略，均有著極其重要的意義。這個(gè)改革方案，是面對沙俄對東北侵占即將結(jié)束而提出來的，因此是非常及時(shí)的。袁世凱改革東北的方案，由于沙俄沒有如期撤兵和隨后的日俄戰(zhàn)爭爆發(fā)而沒有能夠?qū)崿F(xiàn)，但它卻是全面改革東北的先聲，對以后的改革產(chǎn)生了重大影響。

日俄戰(zhàn)爭爆發(fā)后，清政府由于自身的軟弱和無奈，不得不選擇了局外中立。局外中立是袁世凱提出和具體負(fù)責(zé)實(shí)施的。這在當(dāng)時(shí)來說也是出于無奈，不過即便局外中立，也需要一定的實(shí)力準(zhǔn)備，正如袁世凱所說，“就我現(xiàn)在情事而論，不得不謹(jǐn)守局外，然公法局外之例，以遣兵防邊，不許客兵借境為要義。防之不力，守局立隳，不但人之潰卒，我之土匪，必須認(rèn)真防堵，而兩大抅兵，逼處堂奧，變幻叵測，亦不得不預(yù)籌地步”。他在給清廷提出的局外中立國所負(fù)責(zé)任要點(diǎn)中有這樣一條：“局外者，不得允戰(zhàn)國借境攻敵，如無力阻止，亦為背局外之責(zé)，敵國即可引兵入境，自行抵御?！痹绖P將北洋新軍開赴戰(zhàn)區(qū)，嚴(yán)守中立區(qū)域，密切注視著戰(zhàn)局的發(fā)展變化。不過清政府的中立，是有著原則性的前提條件并向各國嚴(yán)正聲明的，即“東三省疆土權(quán)力，無論兩國勝負(fù)，仍皈中國自主，不得占據(jù)”。

這里還有一個(gè)問題需要說明，即清末袁世凱對日本的認(rèn)識問題。袁世凱在任職于朝鮮12年的主要使命，即秉承李鴻章和清廷的意旨，維護(hù)中、朝傳統(tǒng)宗藩關(guān)系，抵制日本和其他列強(qiáng)向朝鮮的滲透。袁世凱在完成這一使命時(shí)有得有失，但總體上說他對日本是有著一定認(rèn)識的，對日本的抵制是非常明顯的。1882年，袁世凱參加了平定朝鮮“壬午兵變”的軍事行動。

1884年，袁世凱又親自指揮中國軍隊(duì)平定了“甲申政變”，粉碎了日本扶持開化黨顛覆政府脫離中國的企圖。正因?yàn)槿绱?，甲申事變后中、日兩國談判，日本代表提出要對袁世凱進(jìn)行嚴(yán)懲。袁世凱在任職駐扎朝鮮總理交涉通商事宜大臣期間對朝鮮的積極經(jīng)營，促使中朝貿(mào)易額激增，1885-1893年間竟增長了6倍多，而同一時(shí)期的日朝貿(mào)易額僅增長2倍。日本人驚呼，“我國商人與中國商人在朝鮮的競爭優(yōu)勢已失，朝鮮大量的商業(yè)利益從我國商人手中轉(zhuǎn)向中國”。這對野心勃勃要侵占朝鮮的日本來說是決不甘心的，終于在1894年發(fā)動侵朝侵華的中日戰(zhàn)爭，打敗中國，吞并朝鮮。而袁世凱由于對日本侵略的抵制和對中國權(quán)益的維護(hù)而被日本視為仇敵，日本政府“以執(zhí)政親中國，疑朝鮮拒日，皆中國駐朝總辦袁世凱所為，殊怨袁”，對袁世凱“憾之刺骨，百般排陷之”。

然而，日本是不以占領(lǐng)朝鮮為滿足的，下一步的目標(biāo)就是侵占中國，而侵占中國首先要占領(lǐng)中國東北。早在1890年，日本內(nèi)閣總理山縣有朋就拋出《外交政略論》，提出主權(quán)線和利益線的新概念，“何謂主權(quán)線，即國家的疆土是也;何謂利益線，即與我國主權(quán)線安危相系的相關(guān)地區(qū)”;“我國利益線的焦點(diǎn)有三，即朝鮮、西伯利亞鐵道和中央亞細(xì)亞是也”。侵略中國和朝鮮是日本明治維新以后對外擴(kuò)張的既定目標(biāo)，山縣把朝鮮和中國作為日本利益線的焦點(diǎn)，只不過進(jìn)一步確認(rèn)日本政府的國策而已。沙俄利用八國聯(lián)軍侵華期間單獨(dú)出兵中國東北，與日本向這一地區(qū)的擴(kuò)張是相抵觸的，日俄矛盾激化，最終導(dǎo)致日俄戰(zhàn)爭的爆發(fā)。

日俄戰(zhàn)爭期間，清政府保持中立，而實(shí)際上無論是政府官員還是一般百姓，鑒于沙俄對東北的侵占和不按期撤兵，是傾向日本一邊的。正如吳玉章所說：“人們對沙俄的痛恨，還把同情寄予日本方面，聽到日本方面打了勝仗，大家都很高興。”王蕓生也曾說過同樣的話：“中國久受俄人凌虐，故當(dāng)日俄戰(zhàn)爭期中，一般皆懷兄弟急難之義，雖云中立，在精神上和物質(zhì)上均為日本之助。”作為政府官員的袁世凱也是這樣，他表面中立，實(shí)則偏向日本，而且還為日本提供一些人員方面的支持，如派吳佩孚與日本情報(bào)人員一起，深入東北地區(qū)，為日本收集情報(bào)等。加上他這一時(shí)期在北洋以日本為榜樣，大力推行新政，聘請了一大批日本軍事、警政、教育等方面的人員為教官和教習(xí)，對日本表示友好，因此一些日本人把他作為親日派來看待，“那么就有這樣一個(gè)結(jié)論，袁世凱被劃入親日派的巨頭之中”?！叭毡就饨还俸蛙娙硕及阉暈楠?dú)一無二的朋友”，“在當(dāng)今中國沒有比袁更高明的人才，中國政府今后必定歸他掌管，因此，現(xiàn)在如擁護(hù)他的立場，他則必定感恩戴德，更加采取親日主義”。而實(shí)際上，袁世凱是一個(gè)非常講求實(shí)際的實(shí)用主義者，在1898-1907年間所謂的中日關(guān)系“黃金十年”的大環(huán)境中，他有親日的傾向是很正常的。但袁世凱決不是一個(gè)親日派，當(dāng)時(shí)是一個(gè)具有一定民族情感的官僚，日俄戰(zhàn)爭之后他對東北主權(quán)的維護(hù)和對日本侵略的抵制就是很好的說明。

日俄戰(zhàn)爭以日勝俄敗而告結(jié)束。戰(zhàn)爭一結(jié)束，袁世凱就迅速做出反應(yīng)，立即派軍隊(duì)和行政官員接受地面，恢復(fù)行使中國主權(quán)。他說：“日俄方分期撤兵，清理地面為目下第一要義，而已撤之區(qū)，必須以全力保其治安，方免叢生枝節(jié)。惟日人新勝甚驕，狡計(jì)孔多，又須審慎詳籌，方能有濟(jì)?！痹绖P奏調(diào)張勛率北洋巡防淮軍10營開進(jìn)東北，以接收地面。他在奏陳中說：“東三省日本軍隊(duì)已撤地方，照約應(yīng)由中國酌派軍隊(duì)，以資治安。現(xiàn)奉天北路日軍次第撤退，業(yè)經(jīng)臣商明盛京將軍趙爾巽，派正任四川建昌鎮(zhèn)總兵張勛，督率所統(tǒng)淮軍馬隊(duì)馳往，駐扎昌圖府一帶。”在日本阻止中國軍隊(duì)一時(shí)還不能進(jìn)入東北的情況下，“是遣陸軍入其界內(nèi)，恐一時(shí)尚辦不到，日人之作梗如此”。袁世凱主張采取靈活變通的辦法，將軍隊(duì)秘密派往。他的辦法是：“擬在陸軍內(nèi)隨時(shí)密□，將弁頭目零星改裝前往，再由關(guān)內(nèi)招募壯丁，只雜入赴東苦工內(nèi)陸續(xù)東行，先成一二營至五六營，編伍訓(xùn)練，或托名巡警，或托名巡防，如日軍不生阻擾，便可竭加增添，倘其猜疑作梗，再另行籌商?！痹绖P還認(rèn)為，為保證此項(xiàng)辦法得以實(shí)施，必須嚴(yán)守秘密，暗自操作，即不必請示清廷，“此為相機(jī)試辦之法，只無確切把握，暫不必具折奏明。只不必多用文牘，恐有泄露，重生阻力”。袁世凱采取非常的手段收復(fù)東北主權(quán)，而且為了減少麻煩，嚴(yán)守秘密，不向清廷匯報(bào)，只求收復(fù)失地的效果，這種行為是無可厚非的。像袁世凱這樣積極收復(fù)東北主權(quán)，當(dāng)時(shí)在滿漢官員中是不多見的。

日俄戰(zhàn)爭之后，1906年11月7日，中日兩國在北京會商，實(shí)際上是確認(rèn)沙俄轉(zhuǎn)讓給日本在“南滿”的權(quán)益。中方的談判代表為：全權(quán)代表軍機(jī)大臣兼總理外務(wù)大臣慶親王奕匡，軍機(jī)大臣兼署外務(wù)部尚書瞿鴻禨，直隸總督兼北洋大臣袁世凱。隨員為署理外務(wù)部右侍郎唐紹儀、商部右參議楊士琦、外務(wù)部右丞鄒嘉來、翰林院檢討金邦平、商部主事曹汝霖。談判伊始，奕匡就以年老事冗為詞而離席，在以后的談判中多請病假。瞿鴻則很少發(fā)言，中方談判的全權(quán)代表實(shí)際上為袁世凱。談判的大局是確認(rèn)日本從俄國轉(zhuǎn)來的中國“南滿”權(quán)益，這是任何人也扭轉(zhuǎn)不了的。但袁世凱等在談判中，在承認(rèn)日本獲取權(quán)益的同時(shí)，極力限制和防止日本在東北權(quán)益的擴(kuò)張。談判伊始，日本代表先發(fā)制人，拿出一個(gè)十一條大綱作為談判的基礎(chǔ)。這個(gè)十一條大綱，除第1條日、俄軍隊(duì)撤出后由中國在該地方布置行政機(jī)關(guān)以維持地方秩序，第11條“滿韓”交界陸路通商彼此應(yīng)按照待最優(yōu)國之例辦理，第6條中國承認(rèn)俄國轉(zhuǎn)讓給日本的“南滿”利益外，其余8條或是對中國主權(quán)的干涉，或是對中國權(quán)益新的掠奪。

對中國主權(quán)干涉的如第2條，“妥實(shí)保護(hù)外國僑寓商民之命產(chǎn)為宗旨，應(yīng)將東三省向來所施治政即行從事改善”;第4條，“中國政府無論如何措辭，非經(jīng)日本國應(yīng)允，不得將東三省地土讓給別國或允其占領(lǐng)”;第5條，要求中國在東三省16處開埠通商。掠奪中國新權(quán)益的有：第3條，中國政府在東三省各地方保護(hù)在日俄戰(zhàn)爭中陣亡的日軍將士的墳塋以及立有忠魂碑之地;第7條，鐵路經(jīng)營權(quán)，中國政府應(yīng)允戰(zhàn)爭期間日本非法修筑的由安東至奉天省城、奉天省城至新民屯的鐵路仍由日本政府繼續(xù)經(jīng)營;第8條，森林砍伐權(quán)，中國政府將與朝鮮交界的中國鴨綠江沿岸的森林砍伐權(quán)讓與日本;第9條，內(nèi)河航行權(quán)，中國政府允許各國船只在遼河、鴨綠江、松花江以及各該支流任便駛行;第10條，漁業(yè)權(quán)問題，中國政府允將奉天省沿海漁業(yè)權(quán)讓日本臣民。

對日本干涉中國主權(quán)及對中國權(quán)益的掠奪，中國代表除第3條、第6條、第11條外或極力駁斥要求刪去，或給予種種限制。如第2條，中國代表認(rèn)為有日本干涉內(nèi)政之意，應(yīng)刪去;第4條有礙中國主權(quán)應(yīng)刪去;第5條東北開埠通商問題，中國代表修改為由中國自行宣布為自開商埠，中國自定開埠章程;第8條，關(guān)于森林采伐權(quán)，中國代表進(jìn)行限制，修正為：中國政府允許設(shè)一合辦木植公司，應(yīng)行劃定采伐地界至地段廣狹年限多寡;第9條，內(nèi)河航行權(quán)問題，中國代表修正為“在指定開設(shè)商埠地方均可照內(nèi)港行船章程辦理”;第10條，漁業(yè)權(quán)問題，中國代表認(rèn)為該地方人民以漁業(yè)為生，如讓與日本則使他們無以生計(jì)，因此應(yīng)該刪去。

除此之外，中國代表還向日本方面提出了七項(xiàng)要求，即：第一項(xiàng)，要求日本軍隊(duì)從速撤離，“應(yīng)請日本國政府將現(xiàn)駐扎軍隊(duì)從速撤退，自日俄定約之日起，除旅大租界外于十二個(gè)月內(nèi)一律全撤”。至于保護(hù)鐵路之兵隊(duì)，“由中國政府特選精銳分段駐扎巡護(hù)”。第二項(xiàng)，退還或賠償侵占中國的公私財(cái)產(chǎn)，“中國政府為尊重主權(quán)起見，應(yīng)請日本國政府將因變亂或軍事，所有日本官民強(qiáng)占擅管中國各項(xiàng)公私權(quán)利產(chǎn)業(yè)地方，均即退出交還。若系有意損壞強(qiáng)取擅用公私財(cái)產(chǎn)，應(yīng)有兩國委員會會同查明，分別補(bǔ)還，以昭公允”。第三項(xiàng)，在日本軍隊(duì)尚未撤完之時(shí)，中國方面得以酌派軍隊(duì)駐扎，以彈壓地方，防剿土匪。第四項(xiàng)，所有奉省所屬鐵路之礦產(chǎn)，無論已開未開，均應(yīng)妥定公允詳細(xì)章程，以便彼此遵守。第五項(xiàng)，“所有奉省已開辦商埠暨難允開埠尚未開辦各地方，其劃定租界各辦法，應(yīng)有中國官員另行妥商厘定”。第六項(xiàng)，恢復(fù)中國營口主權(quán)，“營口向駐之中國官應(yīng)立即飭令赴任視事，所有事權(quán)一如未經(jīng)占據(jù)以前完全無缺”。第七項(xiàng)，交收奉天稅捐，“日本國軍官前代收奉天稅捐等項(xiàng)，應(yīng)即交還該地方官，以備地方善后之需”。

由此可見，中國代表并非被動地接受日本方面提出的條件，而是極力維護(hù)中國主權(quán)和阻止日本對中國的進(jìn)一步掠奪，并向日本提出我國的正當(dāng)要求。

談判從1906年11月7日起，到12月22日簽約，共持續(xù)了一個(gè)半月，會議進(jìn)行了22次，簽訂了《中日會議東三省事宜》正約三款和附約十二款。正約三款實(shí)際上是中國政府承認(rèn)日俄《樸斯茅茨條約》中關(guān)于沙俄轉(zhuǎn)讓給日本在“南滿”的利益，這是中日談判的主旨。附約十二款實(shí)際上是中日雙方互相妥協(xié)的產(chǎn)物。在中國代表的斗爭、妥協(xié)下，日本新的侵略要求得以部分實(shí)現(xiàn)。對照日方第一次會議提出的十一條要求，除第三款、第六款、第十一款為中國政府接受外，其余的或刪去，或做了修正。日本方面從附約中取得的新權(quán)益主要是：第八款，“中國政府允南滿洲鐵路所需各項(xiàng)材料，應(yīng)豁免一切稅捐厘金”;第十款，即森林砍伐權(quán)，“中國政府允許設(shè)一中日木植公司，在鴨綠江右岸地方采伐木植，至該地段廣狹年限多寡暨公司如何設(shè)立并一切合辦章程，應(yīng)另訂詳細(xì)合同”。日本原十一條方案中的第五條、第七條，經(jīng)過中方的努力，做了修正：第五條是開埠通商問題，日俄軍隊(duì)撤離東北后，東北16處地方由“中國自行開埠通商”;第七條即非法修筑的鐵路繼續(xù)經(jīng)營問題，體現(xiàn)在附約第六款中，“中國政府允將由安東縣至奉天省城所筑造之行軍鐵路，仍由日本國政府接續(xù)經(jīng)管，改為轉(zhuǎn)運(yùn)各國工商貨物。自此路改良竣工之日起，以十五年為期，即至光緒四十九年止，屆期彼此公請一他國公估人，按該路建制各物件估價(jià)售與中國。未售以前，準(zhǔn)由中國政府運(yùn)送兵丁餉械，可按東省鐵路章程辦理”。

對中國代表提出的要求，日本方面也不得不部分接受。如附約第三款，恢復(fù)行使中國主權(quán)問題，“日本軍隊(duì)撤畢，則中國政府可得在各該地方酌派軍隊(duì)以維護(hù)地方治安。日本軍隊(duì)未撤退地方，倘有土匪擾害閭閻，中國地方官亦得以派相當(dāng)兵隊(duì)前往剿捕，但不得進(jìn)距日本駐兵界限二十華里以內(nèi)”;第四款，退還占有中國公私產(chǎn)業(yè)問題，“日本國政府允因軍務(wù)上所必需，曾經(jīng)在滿洲地方占領(lǐng)或占用之中國公私各產(chǎn)業(yè)，在撤兵時(shí)悉還中國官民接受其屬，無需備用者，即在撤兵以前亦可交還”;對于中國要求日本撤退護(hù)路兵的要求，日本百般狡辯，提出前提條件，附約第二款“如俄國允將護(hù)路兵撤退，或中俄兩國另有商訂妥善辦法，日本政府允即一律照辦……”

實(shí)際上是不撤退其護(hù)路兵，這就為其將一部分軍隊(duì)留在東北找到了合法的依據(jù)?？傊?，中日關(guān)于東三省的談判斗爭是相當(dāng)激烈的，以袁世凱為首的中國代表為恢復(fù)行使我國在東北的主權(quán)，抵制日本的進(jìn)一步掠奪做出了一定努力。但在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，在日本以戰(zhàn)勝國和“示恩”于中國的姿態(tài)與中國談判的前提下，雖然中國代表竭盡全力，但僅通過外交談判不可能完全制止日本對中國進(jìn)一步掠奪。

關(guān)于中日談判的情況，參與談判的曹汝霖后來回憶說：“后商旅大租借權(quán)問題，袁全權(quán)說，應(yīng)將俄國已享之年限扣除，為日本繼承之年限。小村(日本外務(wù)大臣小村壽太郎——引者)略有辯論，即同意袁全權(quán)的意見……后袁全權(quán)提議鐵路附屬地，日本人經(jīng)商應(yīng)有范圍，駐兵應(yīng)有限制。駐兵目的為護(hù)路，不能隨時(shí)增加。小村謂雖為護(hù)路之用，亦有保護(hù)僑民之任務(wù)，故不能加以限制。袁全權(quán)謂保護(hù)日本僑民，中國同負(fù)責(zé)任，何必多派兵……”

對于袁世凱在談判會議中極力維護(hù)中國主權(quán)的主張和行為，日本方面大為不滿。會后，小村對曹汝霖說：“此次我抱有極大希望而來，故會議時(shí)極力讓步，我以為袁宮保必有遠(yuǎn)大見識眼光，對于中日會議后，本想與他作進(jìn)一步討論兩國聯(lián)合對抗俄國之事，不意袁宮保過于保守，會議時(shí)咬文嚼字，斤斤計(jì)較，徒費(fèi)光陰，不從大處著想?！?/p>

從日本人的反應(yīng)來看，袁世凱在談判中確實(shí)為維護(hù)中國權(quán)益使之少受侵奪做了努力。曹汝霖的回憶，與《清光緒朝中日交涉史料》、《清季外交史料》所載會議記錄是一致的，因此是可信的。

盡管袁世凱在中日談判中極力維護(hù)中國權(quán)益，使之少受損失，將日本的權(quán)益限制在一定的范圍之內(nèi)，但日本從來是不講信用的，條約對其的約束力是有限的。尤其是日本以打敗俄國后以“示恩”于中國自居，對中國步步進(jìn)逼。不久日本又與俄國和解，日、俄協(xié)調(diào)一致，共謀侵奪我東北權(quán)益，引發(fā)東北危機(jī)、中華民族危機(jī)。關(guān)于東北危機(jī)的情形，如后來徐世昌等在考察東北的上奏中所說：“東三省比歲以來，疊遭變故，創(chuàng)巨痛深，為二百余年所未有?！薄白匀?、俄戰(zhàn)定，兩強(qiáng)勢力分布南北，一以哈爾濱為中心，一以旅順大連灣為根據(jù)，囊括席卷，視同固有。名為中國領(lǐng)土，實(shí)則幾無我國容足之地。且其開拓展布，有進(jìn)無退。恐不數(shù)年間，而西則蔓延蒙古，南則逼處京畿，均在意計(jì)之內(nèi)。蓋根本既定，則以高屋建瓴之勢，破竹而下，固地理形勝有以使之然也。事實(shí)至此，猶不亟圖挽回之術(shù)，則此后大局益將無可措手。”