雖然中國(guó)的皇帝一直強(qiáng)調(diào)“普天之下，莫非王土;率土之濱，莫非王臣”，這不過(guò)是皇帝的一廂情愿。除了亂世，大部分皇帝都被重重規(guī)矩約束著，在皇宮的方寸之間過(guò)完一生。當(dāng)然，全國(guó)財(cái)政收入也不都是皇帝的，例如清朝就分皇帝私人支配的內(nèi)務(wù)府與戶(hù)部的“國(guó)庫(kù)”，不過(guò)二者并非如此涇渭分明，有時(shí)互通。

皇家最昂貴的支出，是修繕——修宮殿、修園子、修寺廟、修陵墓，像圓明園、萬(wàn)壽山、長(zhǎng)河工程、永安寺?tīng)I(yíng)建，雍和宮修繕、改造工程等等，都要花大錢(qián)，不動(dòng)則已，一動(dòng)就是幾百萬(wàn)兩。

在乾隆時(shí)期，這些修繕費(fèi)用內(nèi)務(wù)府出的起，并為引起社會(huì)動(dòng)蕩，但乾隆還是扣上了驕奢淫逸的罪名，而其后國(guó)庫(kù)空虛成為嘉慶的難題。

到了慈禧太后的時(shí)候，清廷國(guó)庫(kù)和內(nèi)務(wù)府同樣空虛，尤其還面臨外敵，需要建立一支龐大的海軍。所以慈禧太后重建圓明園的念頭打消了，只能退而求其次的修繕頤和園了。

當(dāng)時(shí)中國(guó)輿論不好，慈禧太后對(duì)于修繕頤和園還是很猶豫的，可內(nèi)務(wù)府和太監(jiān)們不猶豫。重修頤和園這種工程項(xiàng)目，對(duì)于內(nèi)務(wù)府系統(tǒng)來(lái)說(shuō)，是一個(gè)發(fā)財(cái)?shù)拇蠛脵C(jī)會(huì)，他們是有條件要修，沒(méi)條件創(chuàng)造條件也要修，所以就團(tuán)結(jié)一致，以大沽口炮臺(tái)修好了為理由，勸慈禧太后用這筆錢(qián)修繕頤和園。

慈禧太后從善如流的答應(yīng)了，然而清朝末年有人計(jì)算過(guò)，挪用的海軍款項(xiàng)都?jí)蛐迌蓚€(gè)頤和園。那些多出來(lái)的錢(qián)，自然被人瓜分了。

內(nèi)務(wù)府已經(jīng)有了一套完善的虛報(bào)技巧，內(nèi)外皆知，只瞞著皇帝后妃。這可苦了慈禧太后，她想消弭此事的不良影響，要將修院子的錢(qián)當(dāng)建造海軍來(lái)報(bào)銷(xiāo)，但這種事情，太后自然是不精通的，可最后還是報(bào)銷(xiāo)成功了。齊如山的回憶錄里記載了修繕頤和園的款項(xiàng)如何報(bào)銷(xiāo)的有趣的細(xì)節(jié)。

這筆錢(qián)中確實(shí)有用于海軍的，譬如恢復(fù)水操舊制和籌建昆明湖水師學(xué)堂這種冠冕堂皇的名義，以及淪為為御船拉纖的小貨輪等等。這些花銷(xiāo)畢竟有限，而且又有和外國(guó)簽訂的合同，款項(xiàng)上都有收據(jù)，不能多加，礙于大清的面子，也不好意思串通外國(guó)人作假賬，所以好幾年都沒(méi)有報(bào)銷(xiāo)成功。最后，慈禧太后不得不請(qǐng)出了恭親王來(lái)負(fù)責(zé)報(bào)銷(xiāo)。

恭親王也沒(méi)有好辦法，需要攤派的錢(qián)數(shù)太多了，他督辦了一個(gè)多月，最后不得已，便授意底下的辦事官，把購(gòu)買(mǎi)的那幾艘船上的物件，每一種的單價(jià)都翻了幾十上百倍。最后，連一條吸水煙時(shí)所用的紙捻子，價(jià)格都加到一兩多錢(qián)銀子一條，才算了結(jié)這場(chǎng)荒唐的報(bào)銷(xiāo)。