晚清財政概況

清王朝“中央政府的財政制度是相當(dāng)程度地浮在表面上的。”清王朝是中國歷史上少有的實行“輕徭薄賦”的朝代，它在長時間里實行低稅率政策?！吧踔猎谡r期，帝國官僚政治的組織雖然在形式上是高度集中的，仍不能深入到中國的社會(包括這個社會中那些構(gòu)成經(jīng)濟的方面)中去。中央政府通常將其經(jīng)濟作用只限于要求分享一部分生產(chǎn)中比較固定的經(jīng)濟所得，以及保持國內(nèi)安定和防御外患以確保下一年的再生產(chǎn)。這個作用當(dāng)然符合儒家政治思想的主流。但是在帝國長達兩千年的不同時期中，為了擺脫經(jīng)濟中的消極無為狀態(tài)，曾利用過在支撐帝國制度的儒-法思想混合體中較為活躍的法家體系，王莽和王安石的‘改革’就是明顯的例子。

但是，極為保守的清朝也許是特別難以擺脫經(jīng)濟上的消極無為狀態(tài)的，因為它一直感到自己是異族，所以決心通過維護儒家的正統(tǒng)來證明自己統(tǒng)治的合法性。”在整個清王朝時期，土地稅不具有擴張性，它自1711年實行“滋生人丁、永不加賦”的政策后就再也不能隨人口的增長而增加了。各省上繳中央的份額只有在新墾地納入稅冊時才會有所提高，而各省卻很少把土地稅增加的情況上報中央。這直接影響了清廷的財政收入。晚清政府也沒能改變原有的稅收制度，繼續(xù)維持著低稅率。

鴉片戰(zhàn)爭前，在清政府的財政收入結(jié)構(gòu)中，田賦一直是支柱性的財源。在晚清時期，田賦雖然還是很重要的收入來源，但它的支配性地位已被關(guān)稅和厘金所取代。1854年以后成立的外國人管理的海關(guān)正式規(guī)定向?qū)ν赓Q(mào)易征收關(guān)稅，并把收入上繳給中央政府而不歸各省掌握。1894年的關(guān)稅比1864年增長了近2倍，在收入結(jié)構(gòu)中的比重由1：7左右上升到1：4左右。然而嚴(yán)重的是，海關(guān)稅不具有擴張性，在缺損的主權(quán)下被列強規(guī)定在一個很低的稅率上?！暗诙N新稅制則相反，它幾乎完全脫離了北京的控制。這就是厘金稅，它原來是各省官員為了籌集鎮(zhèn)壓太平軍而設(shè)立的。作為向通過運河的糧食征收的內(nèi)地過境稅，厘金稅1853年首先在江蘇省開征。在有些情況下，不但在運輸沿線征收，而且還在出發(fā)地作為生產(chǎn)稅或者在目的地作為營業(yè)稅征收。

稅率懸殊很大，從貨價的1%到10%不等，而最普遍的稅率是每個厘卡收2%。在各省每年向戶部上報的商品厘金稅中，中央政府只能處理約20%，其余的實際都由各省掌握。未上報的數(shù)量不詳?shù)亩愂债?dāng)然也歸地方留用?！倍镔x管理的分散性使政府失去了對田賦管理的控制權(quán)，結(jié)果使田賦在財稅制度中不能起到關(guān)鍵性作用，不能隨經(jīng)濟發(fā)展而使政府收入增多。在這種不利的條件和不當(dāng)?shù)恼呦?，政府缺乏對稅收制度予以?chuàng)新以拓寬財源的能力。

從1840年開始，清政府的財政盈余年年遞減，最低時只有大約36萬兩。然而，即使這么一點盈余，也都交于戶部充了兵餉。實際上，政府的財政已經(jīng)十分空虛。太平軍起義期間，清政府國庫已經(jīng)收不抵支?！?852-1863年國庫平均收入僅900多萬兩，相當(dāng)于道光前期常年的70.4%，但實銀收入僅有48萬兩，此后不斷減少，平均每年不過十幾萬兩，大約只抵得上兩個中等縣的田賦收入?！薄Ｅc晚清以前的年國庫存銀的比較可以發(fā)現(xiàn)，“1853-1861年的平均年存銀約相當(dāng)于1821-1834 年間的1/ 15，約相當(dāng)于1777 年的1 /45。但此時的數(shù)字只是記帳數(shù)而非實銀數(shù)。據(jù)1865年的戶部報告，戰(zhàn)時每年的庫存實銀在1853-1857年只有平均11萬兩，1858-1864年每年平均只有6萬多兩。國庫既如此，各省庫也都不免‘竭蹶不遑’、‘司庫蕩然’，如貴州在60年代藩庫存銀多年間只有80余兩。”。甲午戰(zhàn)爭開始后，清王朝年年處在入不敷出之中，直至它的滅亡，也沒能擺脫這種困窘狀態(tài)。這一時期，晚清政府已經(jīng)面臨著高額赤字的巨大壓力。有人估計，甲午戰(zhàn)爭結(jié)束之初，財政赤字已不下1500萬兩。光緒二十五年(1899)，清廷財政收支相抵已實虧1300萬兩。到1903年，收支間的虧額達到3000萬兩。據(jù)威格爾計算，1905年的赤字已達3300萬兩。

晚清財政與國家的調(diào)控能力

由此看出清政府調(diào)動國家與社會資源的能力極其有限。財政是一國政府實現(xiàn)其各項職能的重要手段，財政資源的有限性必然導(dǎo)致政府效能的有限性。“在歐洲‘落后’國家的最初的工業(yè)化熱潮中(例如十九世紀(jì)九十年代的俄國)，國家預(yù)算代替了受到貧困的農(nóng)業(yè)部門嚴(yán)重限制的微弱的市場需求和資本供應(yīng)。在德國和法國等不那么‘落后’的國家中，工業(yè)銀行提供信貸的業(yè)務(wù)也起到了同樣的作用。但在清末，中國卻一樣也沒有?！鼻逭y以提供近代市場經(jīng)濟發(fā)展所必需的足夠的公共品。在一個有比較成熟的市場機制的環(huán)境下，政府提供公共品主要表現(xiàn)為制定和維護市場競爭的規(guī)則與秩序，提供市場所不能提供的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。對晚清政府而言，它所能做的主要是后者。然而在整個晚清時期，政府的投資能力顯得明顯不足，它沒有也無力把資金投于經(jīng)濟發(fā)展所需要的社會基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。晚清政府有過很多次大規(guī)模的借款，但借款的主要用途是在軍費的開支上，直接用于經(jīng)濟發(fā)展和實業(yè)建設(shè)的數(shù)目很少。

僅以1877-1890年為例，“晚清政府共有25次借款，其中用于軍事目的的有13次，占總款額的71.84%，而用于實業(yè)的借款才5次，僅占總款額的8.97%。”洋務(wù)派曾掀起了中國早期的現(xiàn)代化浪潮，但李鴻章等人的努力顯然面臨著缺乏資金和經(jīng)營技術(shù)這類巨大的困難。在政府應(yīng)該投資的基礎(chǔ)設(shè)施中，鐵路建設(shè)沒有也沒能受到重視，使中國到1894年還只有195英里的鐵路線。政府不能保證對公共品的投入制約了經(jīng)濟的發(fā)展，使政治體系自身的合法性受到了挑戰(zhàn)。羅茲曼等人評論說：“如果19世紀(jì)60年代末，清廷下決心推動現(xiàn)代化的話，自然會形成一個完全不同的經(jīng)濟發(fā)展模式?！边@種假定過于理想化，因為晚清政府沒有充足的財力在當(dāng)時的環(huán)境下來致力于現(xiàn)代化的建設(shè)。

清政府的效能低下還表現(xiàn)在太平天國戰(zhàn)爭前后發(fā)展起來的厘金制。在19世紀(jì)，財稅機構(gòu)從最初依靠土地稅轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽可唐范惡完P(guān)稅，但這些稅種不是處于中央政府的控制和管理之下，而是受省級督撫的控制，經(jīng)濟權(quán)力發(fā)生了由中央向地方的傾斜，主動權(quán)也就從中央政府轉(zhuǎn)移到地方。這給地方政府大規(guī)模地、不合理地、不固定地強制征收厘金提供了條件。厘金制類似歐洲重商主義之前的各地貿(mào)易關(guān)卡，對國內(nèi)流通的貨物在每個地方關(guān)卡收1-10%的厘金。由于對跨省跨區(qū)貿(mào)易重復(fù)收稅，這種稅收制使貿(mào)易的交易費用極高，對分工的發(fā)展起著嚴(yán)重的阻礙作用。厘金作為對工商業(yè)增稅的一種制度形式，不僅代替了當(dāng)時已經(jīng)處于癱瘓狀態(tài)的國內(nèi)常關(guān)的職能，而且隨著戰(zhàn)區(qū)的變化，厘金局卡有“因地制宜”設(shè)置的靈活性，使它更加超過了常關(guān)所起的作用，日益嚴(yán)重地阻礙著土貨在市場上的流通，而有利于洋貨的傾銷，進一步加強了洋貨對土貨的競爭力。歐洲重商主義雖然用各種產(chǎn)業(yè)政策和保護關(guān)稅阻礙國際貿(mào)易，但它卻以統(tǒng)一國內(nèi)度量衡，廢除國內(nèi)貿(mào)易關(guān)卡，減少了國內(nèi)交易費用，促進了國內(nèi)統(tǒng)一市場和分工的發(fā)展。中國的厘金制雖然受到外國條約制的限制，但是一直要等到民國時代才被完全廢止。