在清朝，貪污成風(fēng)，“三年清知府，十萬(wàn)雪花銀”。但晚清，卻有一個(gè)衙門(mén)以廉潔著稱(chēng)，它就是中國(guó)海關(guān)，被認(rèn)為是“世界行政管理史上的奇跡之一”。

這個(gè)奇跡是英國(guó)人赫德創(chuàng)造的。

1859年，尚不足25歲的英國(guó)駐廣州領(lǐng)事館翻譯赫德被兩廣總督勞崇光邀請(qǐng)籌建粵海新關(guān)。當(dāng)年11月，赫德被任命為粵海關(guān)副稅務(wù)司(稅務(wù)司為粵海關(guān)最高負(fù)責(zé)人)。

1863年(同治二年)，赫德被清朝總理衙門(mén)任命為海關(guān)總稅務(wù)司，全權(quán)主持全國(guó)海關(guān)的管理。從1863年到1911年的48年間，赫德一直實(shí)際負(fù)責(zé)中國(guó)海關(guān)的事務(wù)。

當(dāng)時(shí)中國(guó)海關(guān)的管理是極為特別的。清咸豐十年(1860年)，根據(jù)天津條約精神，建立了由外籍人員管理的海關(guān)總稅務(wù)司公署，稱(chēng)為“新關(guān)”和“洋關(guān)”， 負(fù)責(zé)管理外輪貨物的稽查征稅，最高負(fù)責(zé)人便是“海關(guān)總稅務(wù)司”，由赫德等洋人擔(dān)任;與它相應(yīng)對(duì)的，則是“舊關(guān)”和“常關(guān)”，管理國(guó)內(nèi)民船貿(mào)易，由清政府官員主管。

“新關(guān)”和“常關(guān)”顯示出截然不同的兩種面貌?！靶玛P(guān)”工作效率高，不論是“洋員”或是“華員”，都能清廉自守。“常關(guān)”則懶散草率，貪腐連連。

粵海關(guān)的骨干是“監(jiān)督”的24位家人

早在“新關(guān)”設(shè)立前的1685年(康熙二十四年)，中國(guó)就建立了四大海關(guān)：粵海關(guān)、江海關(guān)(江蘇)、閩海關(guān)(福建)、浙海關(guān)(浙江)。它們都是由清朝官員管理。

由于管理散漫松弛，受賄縱私成風(fēng)，走私漏稅一直十分嚴(yán)重，清政府應(yīng)入的關(guān)稅被層層私吞。

1852年，江南道監(jiān)察御史梁紹南上奏稱(chēng)，經(jīng)粵海關(guān)管轄的地域僅白糖冰糖每年就進(jìn)口不下五六千萬(wàn)斤，但在當(dāng)時(shí)粵海關(guān)的記錄上，僅得一千五六百萬(wàn)斤。

梁紹南說(shuō)：“近年以來(lái)絕少呈報(bào)(進(jìn)口的白糖冰糖)，其為偷漏，更屬顯然。此外如進(jìn)口之洋參，出口之綢緞，皆屬大幫貨物，近年稅冊(cè)，俱覺(jué)寥寥。廣東如此，外省各關(guān)口均同此弊，概可想見(jiàn)。”

用人唯親則是公開(kāi)的事實(shí)。以粵海關(guān)為例，粵海關(guān)是當(dāng)時(shí)全國(guó)四大海關(guān)中最重要的海關(guān)，也是肥缺，最高長(zhǎng)官叫“監(jiān)督“，由皇帝從內(nèi)府差使欽派。

粵海關(guān)下轄總口7處，小口70多處，如大關(guān)總口、黃埔口、九龍口等等，這些口岸的負(fù)責(zé)人和關(guān)鍵職位的人選來(lái)自?xún)煞矫?，一是由京官和粵地方官推薦，二是由海關(guān)監(jiān)督的家人和手下巡役擔(dān)當(dāng)。

據(jù)舊《粵海關(guān)志》記載，嘉慶二十三年，欽派粵海關(guān)的一位監(jiān)督，就將他的24位家人和41位手下巡役派插到粵海關(guān)下面的總巡口、黃埔口、江門(mén)口等各總口和小口擔(dān)任各式要職。他們的薪水，由監(jiān)督署辦公費(fèi)開(kāi)支。這并不是個(gè)案，當(dāng)時(shí)粵海關(guān)的監(jiān)督都是這樣做的。

當(dāng)時(shí)，清政府征收的關(guān)稅其實(shí)并不多，主要有兩項(xiàng)：船鈔和貨稅，而貨稅的稅率極低。但是，粵海關(guān)的官員們巧立名目私設(shè)的各種稅費(fèi)多得驚人。例如，黃埔口就向過(guò)往船舶貨物私收進(jìn)港費(fèi)、離港費(fèi)、停泊費(fèi)、糧道捐、分頭、火耗、驗(yàn)艙、貼寫(xiě)、領(lǐng)牌等近70項(xiàng)，所得統(tǒng)統(tǒng)被上下官吏私分。

1763年，兩廣總督蘇昌上奏稱(chēng)，粵海關(guān)各項(xiàng)陋規(guī)銀兩，“每年不下六七萬(wàn)兩，從前原系丁役私收入己”。對(duì)于這些陋規(guī)銀兩的征收，外國(guó)商人強(qiáng)烈不滿(mǎn)，屢次要求清政府減免，但往往舊的規(guī)費(fèi)被上級(jí)明令繳公，新的規(guī)費(fèi)名目又現(xiàn)，至于其他私相授受的賄賂，更無(wú)法統(tǒng)計(jì)，總之“瞞上不瞞下”。當(dāng)時(shí)的海關(guān)，被中外商人指責(zé)為清代官員腐敗的典型代表。

1864年，赫德在向清政府提交的一份名為《局外旁觀論》的報(bào)告就說(shuō)，封建王朝的財(cái)政窘迫奧秘在于，中國(guó)并非無(wú)財(cái)，也不是政府征收得少，主要是被當(dāng)官的貪污了。

倫敦大學(xué)畢業(yè)生也沒(méi)能考進(jìn)海關(guān)

1863年，赫德在擔(dān)任海關(guān)總稅務(wù)司后，就將英國(guó)海關(guān)的管理方式全面引入中國(guó)海關(guān)。當(dāng)時(shí)的英國(guó)，高效廉潔的文官制度已經(jīng)建立。

最終，赫德為自己所管轄的中國(guó)海關(guān)制定了規(guī)范的用人制度，嚴(yán)密的會(huì)計(jì)、統(tǒng)計(jì)、稽查、復(fù)核等業(yè)務(wù)程序，以及年終層層密報(bào)等制度，加上合理的薪酬福利等等，使中國(guó)海關(guān)成為清朝惟一的高效廉潔的衙門(mén)。

赫德為中國(guó)海關(guān)所確定的一套管理制度，一直延續(xù)至1937年抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期。當(dāng)然，中國(guó)海關(guān)亦偶有貪污發(fā)生，但均屬基層下級(jí)員役所為，絕無(wú)中上層官員參與的集團(tuán)案件。

我們來(lái)看看當(dāng)時(shí)中國(guó)海關(guān)的制度是怎樣運(yùn)作的。

先說(shuō)它如何選人用人。當(dāng)時(shí)，不論是洋人或是華人，想進(jìn)入海關(guān)，都必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的考試。報(bào)考內(nèi)班(內(nèi)勤人員，待遇較高)，需接受過(guò)普通高等教育，體格檢查要及格;報(bào)考外班(外勤人員，待遇較低)，健康及品德要符合要求。達(dá)到上述標(biāo)準(zhǔn)的人員，才能參加考試。

招考洋員，在上海、九龍、廣州、大連、青島等處設(shè)點(diǎn)。駐倫敦辦事處成立后，也在英國(guó)招考。辦事處負(fù)責(zé)人金登干認(rèn)真負(fù)責(zé)，不囿私情。有個(gè)名叫鄧干的投考者，他的父親是金登干的至好老友，但金登干認(rèn)為他“太年輕、太稚氣”，沒(méi)有錄取他。

赫德曾答應(yīng)廣州一位牧師為他的兒子喬治·俾士在海關(guān)安排一個(gè)職務(wù)。但赫德仍要他在倫敦辦事處參加考試。經(jīng)過(guò)考試，倫敦大學(xué)畢業(yè)生喬治·俾士最終被淘汰。赫德說(shuō)：“誰(shuí)不符合我們的條件，就不錄用。”

赫德重視用考試方法搜羅人才，但也不囿于考試。如總稅務(wù)司署需要一個(gè)管理燈塔的特殊人材，赫德讓金登干在英國(guó)物色，結(jié)果找到一位叫畢詩(shī)禮的人。為確定所找的人是真正的優(yōu)秀人才，金登干找到了倫敦引水公會(huì)總工程師道格拉斯，了解畢的品德和工作情況，還找土木工程師布普斯、印度部埃迪斯工程師、土木工程學(xué)會(huì)秘書(shū)，打聽(tīng)畢的業(yè)務(wù)和健康情況，得到肯定的資料后，才決定錄用。

當(dāng)然，用人的公正不徇私，和赫德用人上有完全獨(dú)立自主的權(quán)力密不可分。1864年8月總理衙門(mén)頒布的《通商各口募用外國(guó)人幫辦稅務(wù)章程》規(guī)定“均由總稅務(wù)司募請(qǐng)調(diào)查派，其薪水如何增減，其調(diào)往各口以及應(yīng)行撤退，均由總稅務(wù)司作主”，肯定了總稅務(wù)司對(duì)人事管理的全權(quán)。

接受一條鮮魚(yú)就被開(kāi)除掉

赫德管轄下的海關(guān)，各級(jí)人員是不易貪的。當(dāng)時(shí)，每個(gè)關(guān)口每放行一條船或一件貨物都要經(jīng)過(guò)申報(bào)、登記編號(hào)、查驗(yàn)、征稅、復(fù)核等多層繁瑣手續(xù)，而每層手續(xù)都經(jīng)負(fù)責(zé)關(guān)員簽字通過(guò)，互相制約。任何人很難單獨(dú)放行一條船或貨物。

同時(shí)，海關(guān)對(duì)關(guān)員實(shí)施輪換制度。如各關(guān)負(fù)責(zé)人稅務(wù)司，每三五年調(diào)關(guān)任職，對(duì)直接接觸關(guān)鍵業(yè)務(wù)的一線關(guān)員，每半年輪換崗位，避免其與報(bào)關(guān)人員產(chǎn)生不正當(dāng)關(guān)系。

赫德管轄下的海關(guān)，各級(jí)人員是不敢貪的。各級(jí)職員如果發(fā)現(xiàn)誰(shuí)有貪污蛛絲馬跡，一旦上報(bào)稅務(wù)司，必然一查到底，絕不半途而廢，處理案件寧嚴(yán)勿寬。

晚清年間，福州海關(guān)一位外勤關(guān)員，午夜交班后提著一條鮮魚(yú)回家，半路被查崗的外籍副監(jiān)察長(zhǎng)遇上，立即詢(xún)問(wèn)鮮魚(yú)的來(lái)源，最后查實(shí)鮮魚(yú)是報(bào)關(guān)人員饋贈(zèng)，于是，帶著該關(guān)員回關(guān)寫(xiě)檢查，嗣后，逐報(bào)上級(jí)，最后將該關(guān)員開(kāi)除。

民國(guó)年間，江海關(guān)稅務(wù)司聽(tīng)聞蘇州河支關(guān)人員“手腳不干凈”，立即派人調(diào)查，未發(fā)現(xiàn)貪污的確鑿證據(jù)，但發(fā)現(xiàn)該支關(guān)當(dāng)年稅收大幅上升，查核有關(guān)應(yīng)稅貨物并無(wú)顯著變化。經(jīng)分析，認(rèn)為當(dāng)年稅收大幅上升是該支關(guān)有關(guān)人員過(guò)去的貪污行為有所收斂所致。于是，追查下去，果然發(fā)現(xiàn)過(guò)往腐敗行徑，最終開(kāi)除了五名關(guān)員。

赫德管轄下的海關(guān)，人員精簡(jiǎn)，待遇優(yōu)厚，即便是華籍關(guān)員，經(jīng)過(guò)多次調(diào)整，工資也較當(dāng)時(shí)一般政府部門(mén)的人員要高。以1927年為例，初入關(guān)華員，試用期滿(mǎn)后月薪都超過(guò)100元法幣，而當(dāng)時(shí)其他政府機(jī)關(guān)初進(jìn)文員，月薪只有50元左右。

海關(guān)工作穩(wěn)定，定期升級(jí)加薪，職員年老了，還可一次性領(lǐng)取相當(dāng)于十年工薪的退休金，這是其他機(jī)關(guān)所不能企及的。所以，當(dāng)時(shí)人們稱(chēng)海關(guān)為金飯碗(銀行為銀飯碗、鐵路為鐵飯碗)，一般職員是不愿意為貪蝕而失去金飯碗的。

赫德被層層盯著，不能貪不敢貪

海關(guān)的廉潔，除了制度的制定和執(zhí)行的到位外，對(duì)最高負(fù)責(zé)人赫德的成功監(jiān)督，也是其中的關(guān)鍵。

當(dāng)時(shí)的赫德，受到多方面的監(jiān)督，他不僅不能貪，也不敢貪。

其一，赫德是清政府的雇員，如果清政府不滿(mǎn)意他的工作，可以將其解雇，所以赫德也多次自稱(chēng)是“中國(guó)雇員”。 作為清政府的雇員，他明白必須恪守職責(zé)，貪污腐敗的丑聞是不能出現(xiàn)的。

其二，德國(guó)、法國(guó)、俄國(guó)等國(guó)家，對(duì)總稅務(wù)司一職極為垂涎，千方百計(jì)去爭(zhēng)奪，赫德每時(shí)每刻都被他們盯著，如果不潔，就會(huì)授人以柄。

其三，赫德是英國(guó)人，他把持著總稅務(wù)司的職位，英國(guó)在中國(guó)海關(guān)上的利益就有了保證，所以英國(guó)政府也緊盯著赫德，不能因貪腐而失去這個(gè)職位。赫德自然也知道不能因自己的丑聞而給英國(guó)政府丟臉。

新關(guān)建成后，稅收穩(wěn)定上升，成清朝統(tǒng)治穩(wěn)定可靠的財(cái)政支柱。到了1887年，總理衙門(mén)還把各省原由常關(guān)負(fù)責(zé)的鴉片厘金的征收工作移交赫德所主持的海關(guān)。慶親王奏稱(chēng)“若飭稅司(總稅務(wù)司署)經(jīng)理，收數(shù)必有起色”。

清朝的最后幾年，清政府甚至把常關(guān)也完全交由新關(guān)管理，稅收也隨之有了顯著增加。以天津常關(guān)為例，接管前每年最高收入不過(guò)45萬(wàn)兩，接管后，竟多至百萬(wàn)兩。

1911年，赫德死去，被清政府賞加太子太保銜，這種恩施，不要說(shuō)是外國(guó)人，中國(guó)人也很少見(jiàn)。

由此可見(jiàn)，新關(guān)制度確較常關(guān)制度優(yōu)越許多。這也說(shuō)明，在貪污成風(fēng)的社會(huì)，如果嚴(yán)格執(zhí)行行之有效的制度，也能辟出一片清新純凈的綠洲。

不過(guò)，最重要的，也就是核心，清朝的關(guān)稅“抵押”給了西方，其透明度與各國(guó)利益相關(guān)，是各種條約執(zhí)行協(xié)議借款的核算基礎(chǔ)。這也是為何大清要成立新關(guān)，并用新關(guān)代替舊關(guān)的主因。也算是走向世界，與國(guó)際接軌的特例吧。